С момента предложения ввести мораторий на главный закон о закупках прошло несколько месяцев, за это время инициатива снизила градус радикальности, но законодатели всё же внесли ряд изменений в Федеральный закон № 44-ФЗ. Что осталось от «мораторных» поправок, на какие новшества следует обратить внимание и как они повлияют на работу участников закупочной деятельности?
Роман ЕФИМОВ, заместитель председателя правительства УР:
– Приоритетная цель законодательных изменений – совершенствование и оптимизация действующей процедуры госзакупок. Участники, работающие в этой системе, отмечают необходимость её упрощения, и надо сказать, что вступившие в силу новшества в определённой степени решают имеющиеся вопросы.
Одно из значимых изменений касается сокращения сроков проведения процедуры закупок. Однако практическое внедрение оптимизационных механизмов напрямую будет зависеть от воли заказчиков. Очевидно, что лиц, заинтересованных в выполнении исполнителем работ, нельзя принудить «уйти» именно в запросы котировок, они сами определяют способ закупки.
Безусловно, знаковое изменение состоит в том, что верхний порог для электронного запроса котировок повысили более чем втрое. До принятия поправок заказчики были ограничены в сумме и в годовом объёме таких заказов. Теперь они могут проводить закупки на большие суммы и в сжатые сроки.
В отличие от аукциона запрос котировок – менее выгодный способ закупок для государства: участники предлагают цену, не зная предложений конкурентов, и менее охотно снижают её.
В ближайшей перспективе ожидаются и другие законодательные новшества. Важно решить вопрос с разрешением на проведение совместных запросов котировок. Это важно для регионов (в их числе – и Удмуртия), где довольно большое количество закупок проходит путём проведения совместных конкурсов и аукционов.
Также отметим, что Минфин России подготовил очередной законопроект, предусматривающий изменения в законы № 44-ФЗ и 223-ФЗ. Этот пакет поправок радикально преобразует национальный режим и в госзакупках, и в закупках отдельных видов юридических лиц.
Законодатели предлагают ввести единообразные правила применения нацрежима. Правительство РФ сможет устанавливать запрет, ограничение на приобретение импортных товаров, а также преимущество для российской продукции, в том числе при закупках по закону № 223-ФЗ.
Евгений КАПСУДИН, руководитель Удмуртского УФАС России:
– Система государственных закупок меняется под воздействием внешних факторов. Однако её якорные принципы неизменны: конкуренция, открытость и прозрачность процедур, защита интересов добросовестных участников. Быть в курсе последних изменений законодательства важно не только государственным и муниципальным заказчикам, но и поставщикам, поскольку незнание изменений может привести к невозможности участия в госзакупках.
Последние изменения законодательства положительно скажутся на расширении возможности поставщиков принимать участие в госзакупках, поскольку с увеличением порога начальной цены при проведении запроса котировок пропорционально увеличится количество таких закупок. Вместе с тем поставщикам важно помнить об особенности заключения контрактов по результатам запроса котировок – срок подписания для поставщика составляет всего один рабочий день с момента направления контракта заказчиком, в отличие от пятидневного срока для подписания контракта по результатам аукциона или конкурса. Неподписание контракта в установленный срок влечёт признание поставщика уклонившимся от заключения контракта и последующее рассмотрение вопроса антимонопольным органом о включении сведений о таком поставщике в реестр недобросовестных.
Включение в реестр недобросовестных поставщиков – это установленная законом мера ответственности, не позволяющая предпринимателю, а также юридическому лицу и его учредителям принимать участие в госзакупках в течение двух лет. Важно максимально ответственно подойти к вопросу подписания контракта на электронной площадке, для этого необходимо с момента подачи заявки отслеживать подведение итогов закупки и размещение протокола и не откладывать подписание контракта на последние часы и минуты. Как правило, в восьми из десяти случаев неподписание контракта по результатам запроса котировок вызвано незнанием поставщика о «коротких» сроках его заключения. Также чтобы исключить возможность включения сведений в реестр, необходимо отслеживать уведомления электронной площадки в личном кабинете поставщика и на электронной почте, указанной в карточке организации в единой информационной системе.
Константин БУШМЕЛЕВ, руководитель ГКУ УР «Региональный центр закупок Удмуртской Республики»:
– Очередные изменения в Федеральный закон № 44-ФЗ не несут глобальных трансформаций для участников закупочной деятельности, однако есть несколько важных моментов, на которые следует обратить внимание.
Основное изменение – увеличение порога начальной (максимальной) цены контракта при проведении электронных запросов котировок – с 3 млн руб. до 10 млн руб. и увеличение размера годового объёма закупок данным способом до 100 млн рублей. Действие ограничения размера годового объёма закупок приостановлено до 31 декабря 2026 года. До этого времени количество процедур, которое заказчик может провести путём проведения запроса котировок, не ограничено.
Если заказчики полностью перейдут на запросы котировок, поставщикам придётся перестраиваться как в организационном плане, так и в формировании ценовой политики.
На какие моменты ещё стоит обратить внимание? Во-первых, в отличие от аукциона, сроки проведения запроса котировок – более сжатые. Минимальный срок на подачу заявки – четыре рабочих дня (против семи дней в аукционе). Контракт заключается быстрее: через два рабочих дня после подведения итогов проведения запроса котировок, а не через десять дней, как в аукционе. Поставщик обязан подписать контракт в течение следующего рабочего дня после направления ему заказчиком проекта – без возможности формирования протокола разногласий.
Если заказчик установит требование по обеспечению контракта, поставщику придётся вносить его деньгами, другой вариант – заранее подготовиться к получению банковской гарантии.
Во-вторых, так же как и в аукционе, победителем запроса котировок признаётся лицо, предложившее наименьшую цену контракта. Однако, в отличие от аукциона, при проведении запроса котировок поставщик формирует своё ценовое предложение при подаче заявки, то есть участникам нужно заранее просчитывать цену, предложение корректировке не подлежит. Поставщики не будут обладать информацией о ценовых предложениях других участников.
Также были внесены изменения, касающиеся ценового порога закупок у единственного поставщика на электронной площадке, его увеличили до 5 млн руб. в пределах 100 млн руб. в год, и такие закупки теперь не требуется учитывать в годовом объёме малых закупок. Механизм – следующий. Не заказчик первый вступает в действие, а поставщики изначально формируют на электронной площадке предварительные предложения о поставке товаров (оферты). Заказчик же формирует в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки. Оператор электронной площадки отбирает среди предварительных предложений поставщиков (не более пяти) содержащие наименьшие цены за единицу товара. Контракт заключается с поставщиком, чьё предложение признано заказчиком соответствующим требованиям и которое содержит наименьшую цену товара. Это – как «закупка с полки».
Исключение обязанности заказчика учитывать такие закупки в годовом объёме малых закупок расширяет возможность их применения. Это, возможно, вызовет интерес у заказчиков, и они активно будут использовать данный способ закупки.
Для заказчиков медицинских изделий и лечебного питания разрешили при описании объекта закупки указывать товарный знак без эквивалента. Перечень продукции, которую заказчики смогут закупать по торговому наименованию, должно утвердить правительство РФ.
Дмитрий ТОРТЕВ, член Экспертного совета по развитию конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок и закупок госкорпораций Комитета по защите конкуренции Госдумы РФ, Москва:
– Система госзакупок при её совершенствовании могла бы стать опорной точкой для развития экономики. Однако в текущий год мы зашли с теми же болевыми точками, которые существуют много лет.
Одна из проблем – несовершенство принципов определения поставщика, победителем определяется тот, кто предложил на торгах максимально низкую цену. Итог – недобросовестные участники прибегают к откровенному демпингу, контракты исполняются некачественно.
Отбор поставщиков по принципу максимально сниженной цены играет на руку картелям. Например, участники сговора могут выйти на одну закупку и резко уронить цену на 50-90%. Остальные компании просто выходят из аукциона, поскольку добросовестный подрядчик не будет торговаться себе в убыток (если только он не получает дополнительной выгоды). Отсутствие в законе антикартельных механизмов ведёт к тому, что сговоры уничтожают конкуренцию, а именно она – залог развития экономики. В условиях, когда закупки стали точкой роста, это – двойной удар по бизнесу.
Федеральный закон № 44-ФЗ совершенствуется из года в год, вводятся дополнительные инструменты правового регулирования, но коррупциогенные факторы остаются. Достаточно привести опрос Института анализа предприятий и рынков ВШЭ. Доля респондентов, которые называют одной из проблем «Наличие неформальных связей между заказчиком и поставщиком», выросла с 12% в 2017 году до 50% в 2020-м. С 16 до 26% возросло число участников, заявляющих о проблемах сговора. Не думаю, что с 2020 года статистика изменилась. «Откаты» никуда не делись.
Также сохраняются высокие административные барьеры при проведении госзакупок. Участники нередко сталкиваются со случаями, когда требования местных властей к потенциальному подрядчику разнятся с правилами, установленными в законе. Сюда же можно отнести и прописывание «избыточных требований», которые чиновники указывают в документации или ради перестраховки, или по другим мотивам.
Наконец, проблемы обострились, когда часть закупок была переведена в закрытый контур в целях защиты госзаказчиков от санкций. В целом выросла доля закупок, которые проводятся закупкой у единственного поставщика.
Условия проведения торгов должны быть понятны бизнесу, это привлечёт больше участников, повысит конкуренцию.
Игорь ЛОГИНОВ, руководитель ГК Clever bros., Санкт-Петербург:
– Основная проблема действительно заключается в том, что главным критерием для отбора поставщиков является цена. В итоге заказчик покупает «маленькую шкурку», из которой «кроит семь шапок». Тратятся время и деньги.
Второе – нелогично выстроенный процесс. Те, кто публикуют конкурсы, часто даже не знают, какой товар или услуга им нужна. На мой взгляд, вопрос можно решить с помощью правил бюджетирования, которые могут строиться на статистике и ответственности.
Какие выходы есть в целом, чтобы улучшить ситуацию? Первый вариант – повысить планку закупаемых товаров и услуг без конкурсов. Это не значит, что нужно отказаться от функции контроля, наоборот – всё закупаемое занести в единый реестр потребления госзаказчиком и сформировать средний коридор показателей цен для единой мониторинговой комиссии. У неё должен быть доступ к ценам покупателей и поставщиков, если цена скачет у одного поставщика на какой-то продукт в зависимости от заказчика, комиссия должна уточнять причины отклонения. Конкурсы в этом случае не готовятся и не проводятся, но заказчик и исполнитель в курсе, что они под контролем и участвуют в едином рейтинге поставщиков для государства. И да, тут цена может иметь значение, но наравне с откликами заказчиков, подтверждёнными реальными договорами.
Второй вариант возможен для закупок с большим бюджетом. В этом случае конкурс должен начинаться с консультаций с экспертами по подготовке ТЗ. Консультация вряд ли будет дорогой, и она может проходить по первому варианту, а далее уже – публикация конкурса. Такой механизм в большинстве случаев отсечёт недобросовестных участников.
И третий вариант – убрать с рынка профессиональных игроков конкурсов без производственной базы и ресурсов. Они выигрывают конкурсы, а потом бегают по рынку, подбирая подрядчиков.
Закончу ярким примером. Поликлиники постоянно проводят конкурсы на закупку расходных материалов, а их сотрудники приходят к нам и заказывают картриджи за свои деньги: печатать нужно, а не на чем. Вот он, конкурс по минимальной цене. Сейчас – самое время для изменений.
Александр ЖАЛНИН, руководитель гражданской практики юридической компании «Гебель и партнёры», Москва:
— При всех положительных моментах в сфере госзакупок остаются и существенные проблемы. Изначально ФЗ № 44-ФЗ создавался для эффективного и рационального использования бюджетных средств, минимизации коррупции, повышения конкурентной борьбы между подрядчиками. Несмотря на его постоянное развитие и внесение изменений, законодательство о госзакупках все еще не совершенно. Излишняя бюрократия, большой объем неконкурентных закупок, коррупция и невысокое качество оказываемых услуг никуда не исчезли.
Для многих участников госзакупок стали привычными проблемы, связанные с манипулированием ценами контрактов, написанием условий под конкретных исполнителей и многие другие нарушения, пагубно влияющие на конкуренцию.
Эти проблемы существуют давно, но от этого не перестали быть актуальными. Вместе с этим в связи с экономическими и политическими изменениями последнего года, закон требует доработок с учетом складывающихся обстоятельств. Сегодня нужно учитывать резкие колебания цен на рынке, сложное ценообразование, последствия вводимых санкций и ограничений, но при этом нельзя отходить от прозрачной системы закупок.
Разрабатывая и вводя изменения, важно не вредить развитию конкуренции, прозрачности проведения закупок и борьбе с коррупцией. Работа в этом направлении должна вестись планомерно и постоянно, отказываться от нее нельзя ни при каких обстоятельствах. Принимая сейчас какие-либо решения, важно соотносить пользу от него с потенциальными неблагоприятными последствиями. В ином случае ситуация может только усугубиться, что приведет к возникновению хаоса во всей сфере, от которого, в первую очередь, пострадает непосредственно государство.
Юлия САВЕЛЬЕВА, адвокат, эксперт-практик в области государственных и корпоративных закупок:
— В сегодняшних реалиях одна из немногих возможностей заработать, оставшихся у малого и среднего бизнеса, – участие в государственных и корпоративных закупках.
За последние несколько лет закон о госзакупках претерпел значительные изменения, и их значение сложно переоценить. Новации касались непосредственно оптимизации процедур закупок. В частности, было сокращено количество процедур, а сроки их проведения сведены к минимуму.
Однако законодательство о контрактной системе и в настоящее время остается неидеальным. Одной из проблем, которая существовала с самого начала действия контрактной системы, остается возможность недобросовестными заказчиками и организаторами торгов ограничивать количество участников процедур путем написания технического задания (условий исполнения контракта) под конкретного поставщика. Для добросовестных исполнителей и подрядчиков участие в таких закупках весьма затруднительно. До настоящего момента можно встретить закупки, в которых, например, заказчиками прописываются неисполнимые условия контракта. После заключения договора со «своим» поставщиком заказчик закрывает глаза на неисполнимые условия либо расторгает контракт в той части, в которой исполнить его невозможно.
Очевидно, что новые законодательные инициативы не улучшат положения тех участников закупок, которые предпринимали попытки добросовестно участвовать в торгах, а лишь тем самым развяжет руки недобросовестным заказчикам и поставщикам, увеличит количество коррупционных рисков.
44-ФЗ – это, прежде всего, свод процессуальных правил. Мораторий на закон о закупках
Для улучшения системы закупок самое лучшее, что можно сделать в настоящее время, это перестать улучшать ее экстренно, срочно, из-за сложной сложившейся ситуации.
Татьяна ХОХЛОВА, генеральный директор ООО «СпецЛого», Красноярск:
— Госзакупки – это магнит для бизнеса. Но в данной сфере есть немало проблем. Это, в частности, стоимость услуг тендерных специалистов. Если вы решили отдать задачи на аутсорсинг, придётся потратиться – стоимость услуг сторонних организаций исчисляется десятками тысяч, и она не привязана к сумме контракта.
Среди проблем можно добавить демпинг. Нет ограничения по максимальной скидке. Необоснованно низкая цена контракта влечет за собой экономию на услугах и материалах, что снижает качество исполнения контрактов.
Еще момент – сроки исполнения контрактов. Сжатые до нескольких дней, они ограничивают участников других регионов.
Проведение государственных закупок под конкретного поставщика также является проблемой системы.
Василий ДАНИЛЬЧИК, эксперт проекта Контур.Торги:
— После ухода иностранных поставщиков и производителей из России можно было предположить, что доступ к закупкам для участников с отечественной продукцией стал проще, но это не совсем так.
Российские производители промышленной продукции, которые планируют участвовать в торгах, до сих пор сталкиваются со сложностями, если закупки проводятся с учетом требований постановления Правительства РФ от 30.04.2020 № 616. Это связано с тем, что для участия в таких торгах их товары должны находиться в реестре Минпромторга. А чтобы попасть в этот реестр, производителям приходится собирать внушительный пакет документов – это затягивает сроки вступления. Кроме того, участников нередко отталкивает высокая стоимость включения продукции в реестр.
Для более простого входа на рынок закупок нужно упростить для поставщиков порядок включения товаров в реестр Минпромторга и сделать включение в реестр бесплатным.
Другой момент – высокие требования к опыту в крупных закупках. Поставщикам, желающим получить крупные контракты, нужно иметь опыт участия в торгах. Новичкам сложно участвовать в закупках, регулируемых постановлением правительства РФ от 29.12.2021 № 2571. Для большинства закупок цена выполненных работ по завершенным контрактам и договорам должна составлять не менее 20% от начальной максимальной цены (НМЦ) этой закупки. Это ограничивает возможность подключиться к крупным закупкам тем поставщикам, которые только начинают участвовать в них, даже если компания крупная.
Следующая проблема: поставщикам перед участием в торгах с применением Постановления № 2571 нужно предоставлять документы об опыте завершенных контрактов или договоров оператору электронной торговой площадки (ЭТП). Проверка документов оператором ЭТП занимает до 5 рабочих дней. В ситуации, когда поставщик нашел подходящую закупку, а срок подачи заявки заканчивается на следующий день, он не успеет подтвердить опыт и поучаствовать в тендере.
Изменение формы подтверждения опыта поможет увеличить конкуренцию. Для этого можно сократить сроки проверки документов или дать возможность добавлять их в состав уже поданной заявки на закупку.
Когда закон можно по-разному интерпретировать или возникает спорная ситуация в конкретной закупке, участники могут письменно обратиться в контролирующие органы в закупках за разъяснениями: в Минфин, Федеральную антимонопольную службу и Федеральное казначейство РФ. Однако в своих ответах ведомства зачастую подчеркивают, что информация носит разъяснительный характер (то есть направлен ответ на конкретный запрос), и ее нельзя использовать при защите своих прав, поскольку на практике позиции госорганов могут противоречить друг другу. Необходимо более четко разграничить зоны ответственности госорганов, чтобы избежать проблемных ситуаций.
Константин БАХТИН, руководитель арбитражной практики юридической компании «Гебель и партнёры», Москва:
— Сам по себе ФЗ № 44-ФЗ был создан для эффективного и рационального использования бюджетных средств, минимизации коррупции, повышения конкурентной борьбы между подрядчиками. Однако на практике это не позволило избежать бюрократии, коррупции и невысокого качества оказываемых услуг. Для многих участников госзакупок стали привычными проблемы, связанные с манипулированием ценами контрактов, созданием условий под конкретных подрядчиков и многие другие нарушения, пагубно влияющие на конкуренцию.
Маловероятно, что изменения смогут исправить ситуацию, наоборот, есть риск того, что произойдет ухудшение.
Ранее говорилось о введении моратория на ФЗ № 44-ФЗ. Несмотря на то, что закон работает не идеально, его приостановка чревата еще более высокими коррупционными рисками. Отсутствие конкуренции приведет к монополизации, недобросовестности монополиста, росту цен и количества неисполненных контрактов. Чтобы избежать этого, необходимо предусмотреть конкретную схему по контролю за ценообразованием.
В случае полного отказа от государственных закупок серьезно пострадают представители малого и среднего предпринимательства, ведь существуют не только многомиллионные контракты, но и более скромные. И именно благодаря ним многие субъекты МСП работают и ведут свою деятельность несмотря на тяжелые экономические условия.
Также следует помнить о том, что сегодня бюджет России является дефицитным, и государство вынуждено экономить деньги. Тотальный мораторий может привести к хаосу в сфере госзакупок, что только усугубит экономическое положение.
